作者：大地風(fēng)景國(guó)際咨詢集團(tuán)首席合伙人  吳必虎教授

    （一）資源立法基本準(zhǔn)則：護(hù)用并舉。
    國(guó)際潮流：美國(guó)國(guó)家公園管理局（NPS）的基本政策是保護(hù)公共資源和提供游憩機(jī)會(huì)二者并重。
    國(guó)家戰(zhàn)略：國(guó)務(wù)院41號(hào)文件要求大力發(fā)展旅游業(yè)，旅游業(yè)定位為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。
    社會(huì)需求：和諧小康社會(huì)建設(shè)，要求為國(guó)民提供多種旅游產(chǎn)品，不僅包括觀光游覽，還包括休閑度假和商務(wù)會(huì)展等新需求。
    資源的護(hù)用并舉：分頭保護(hù)多而易、協(xié)調(diào)利用少而難。
    （二）資源立法重護(hù)輕用、重物輕人、缺少協(xié)調(diào)。
    中國(guó)與其他國(guó)家在資源立法的背景和目標(biāo)上不同，在引用西方的做法時(shí)要謹(jǐn)慎。
    各類資源立法雖然多數(shù)主張保護(hù)與利用并舉，但實(shí)際上主要關(guān)注保護(hù)，對(duì)如何利用很少作出法律界定。
    中國(guó)人均旅游資源水平較低，利用矛盾較為突出。但現(xiàn)有資源立法常常只講資源管理者、不講資源使用者；強(qiáng)調(diào)保護(hù)管理多，關(guān)注有效利用少；強(qiáng)調(diào)歸口保護(hù)管理多，關(guān)注地方成本和積極性少；對(duì)旅游資源所在社區(qū)居民的利益關(guān)注不足。
    此外，多頭立法，保護(hù)與利用沖突、管理與服務(wù)對(duì)立，部門和部門矛盾，這些問題需要通過立法加以綜合協(xié)調(diào)。通過一部法律補(bǔ)充完善，比分頭修改多部法律節(jié)約立法成本。
    （三）支柱產(chǎn)業(yè)缺少用地和文物活化立法支持。
    現(xiàn)有立法對(duì)旅游用地沒有明確的法律界定。旅游用地涉及眾多領(lǐng)域和部門，需要有關(guān)立法綜合統(tǒng)籌。
    文物特別是大遺址活化利用，現(xiàn)有立法對(duì)原址重建再現(xiàn)視覺景觀雖有特殊考慮，但對(duì)如何重建活化未加界定。
    中國(guó)傳統(tǒng)文化傳承、中華民族文化復(fù)興、中國(guó)文化軟實(shí)力提升，需要旅游用地和文化遺產(chǎn)的保護(hù)與活化利用的立法支持。
    （四）城市旅游功能建設(shè)缺少立法支持。
    雅典憲章認(rèn)為城市具有居住、工作、游憩（旅游）、交通四大功能。旅游功能是城市四大功能之一，城市規(guī)劃對(duì)城市作為旅游目的地建設(shè)應(yīng)當(dāng)加以響應(yīng)和支持。但是2008年實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)旅游、游憩這兩個(gè)概念都沒有涉及。
    旅游規(guī)劃法定的背景——多途徑城市化
    城市化是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工商業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程。長(zhǎng)期以來，人們習(xí)慣于通過工業(yè)化來推進(jìn)城市化進(jìn)程。現(xiàn)有資源與規(guī)劃立法明顯表現(xiàn)出生產(chǎn)性工業(yè)化時(shí)代的特征。我國(guó)城市化存在地快人慢的問題，原因在于城市缺乏充分吸納就業(yè)的能力，職業(yè)轉(zhuǎn)變明顯慢于土地利用的轉(zhuǎn)變。實(shí)際上城市化有多種途徑，旅游型城市化不僅響應(yīng)多途徑城市化潮流，而且與其他類型城市化兼容性強(qiáng)，可實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
    結(jié)論
    多途徑城市化背景下的旅游規(guī)劃立法，將會(huì)對(duì)已有資源立法作出補(bǔ)充性完善和結(jié)構(gòu)性支持。
    補(bǔ)充性完善：適應(yīng)多途徑城市化社會(huì)發(fā)展要求，補(bǔ)充資源立法在利用領(lǐng)域的某些不足，節(jié)約多部資源法適應(yīng)性修改的立法成本。
    結(jié)構(gòu)性支持：通過旅游資源護(hù)用并舉、旅游規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，整體上實(shí)現(xiàn)資源立法和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性響應(yīng)，且不產(chǎn)生任何價(jià)值和利益沖突，使立法的社會(huì)成本最小、效益最大。